ANÁLISIS QUINCENAL: Transporencia e Industrias extractivas Noticias de América Latina
Por Carlos Monge, RWI Latin America Regional Coordinator
Con Claudia Viale y León Portocarrero
9 de octubre - 24 de octubre, 2008 |
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Comienzan a sentirse en América Latina los efectos de la caída de los precios de las principales commodities.
La profundización de la crisis financiera internacional y el colapso de las bolsas de valores de todo el mundo, han generado la caída de los precios internacionales de los principales commodities, especialmente el petróleo y minerales como el zinc y el cobre. Esto ha evidenciado la elevada dependencia existente en América Latina respecto de estos bienes como fuentes de ingresos fiscales y dentro de la canasta de productos de exportación. En esta quincena ya comenzaron a observarse efectos negativos y reacciones gubernamentales, como ajustes fiscales y medidas para apoyar a los sectores más afectados.
En Bolivia, las cooperativas mineras se declararon en estado de emergencia en los departamentos de Oruro y Potosí, y están a punto de paralizar sus operaciones. Este sector depende principalmente del zinc, que representa el 50% del valor de las exportaciones de minerales, y cuyo precio se ha reducido significativamente. La extracción de mineral ya ha comenzado a disminuir. Por ejemplo, en Cerro Rico de Potosí, se extraen 2 mil toneladas de carga de polimetálicos al día, cuando hace algunos meses se extraían 5 mil. Asimismo, existen proyectos petroleros que ya han sufrido demoras en su desarrollo, como el gasoducto Carrasco-Cochabamba.
En Brasil, la reducción de 21.7% del precio del acero, que comenzó desde julio, generó la paralización del 20% de los altos hornos de Minas Gerais, empresa responsable de más del 60% de la producción nacional. El efecto se agravó porque esto redujo significativamente la demanda de carbón en el país, afectando fuertemente a los empresarios y trabajadores de ese sector.
Los planes de los gobiernos para enfrentar la crisis no se hicieron esperar. Una de las primeras reacciones fue la del Estado Mexicano, que el 9 de Octubre presentó un programa de cinco puntos para mitigar los impactos y promocionar el crecimiento. Las políticas se centran en el incremento del gasto público en infraestructura y en promoción de las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, también se incluyen en este plan reformas estructurales como la reforma integral del esquema de inversión de Pemex, cambios en la estructura de contabilidad y finanzas públicas y la simplificación de trámites aduaneros. El presidente Calderón enfatizó que “este programa no es un rescate financiero, sino que está enfocado al fortalecimiento de los motores internos de la economía.”
Una política diferente anunció Evo Morales en Bolivia el 24 de Octubre. Morales afirmó que el gobierno se comprometía a establecer un “fondo de sostenimiento del precio del zinc” para el cual se gastaría US$ 13 millones este año y se garantizó US$ 5 millones para el 2009. En Chile, el presidente ejecutivo de Codelco, José Pablo Arellano, anunció que los excedentes de la empresa se verían radicalmente reducidos y que por lo tanto activarían un plan de contingencia del que no dio mucho detalle, pero se aseguró que no se realizarían despidos del personal.
Un efecto grave de la caída de los precios es el de la reducción de los ingresos del Estado, sobre todo en países como Venezuela y Ecuador donde los ingresos petroleros financian el 50% y 40% del presupuesto del Estado. En efecto, se observaron también entre los países latinoamericanos anuncios de ajustes de los presupuestos para el próximo año.
El presidente ecuatoriano, Rafael Correa afirmó que, si los precios del petróleo continuaban bajando, el Estado tendría que revisar el presupuesto del 2009 y que los rubros en los que recortaría el gasto serían “el pago de deuda externa, pero, segundo, se tendrán que posponer algunos proyectos de inversión”. Mientras tanto, el 24 de octubre se presentó en Venezuela el Proyecto de Ley del Presupuesto 2009, el cual registró una reducción de 20% respecto al del 2008. Los recortes se realizarían en varios proyectos así como en los recursos asignados a los ámbitos de Vivienda, Infraestructura y Agricultura.
En el Perú se reportó que la caída de los precios de los minerales no solo reduciría el monto recaudado por el impuesto a la renta que pagan las empresas mineras, sino que, si los precios llegan a niveles inferiores a los precios de referencia determinados en el 2006, las empresas dejarán de pagar los aportes voluntarias que el Estado negoció en diciembre de ese mismo año, en vez de un impuesto a las sobre ganancias. No obstante, no se realizó ningún anuncio de ajuste presupuestario, pues el Presupuesto de la República del 2009 –presentado al Congreso de la República en septiembre pasado- ya incluía una contracción del gasto público, aunque el argumento entonces utilizado era la necesidad de frenar la inflación. Además, el Ministerio de Economía evalúa la posibilidad de elevar la tasa del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) que se le aplica a los combustibles dado que la recaudación por este concepto fue baja durante los últimos meses por la caída del precio internacional del petróleo.
En Trinidad y Tobago, el ministro de Energía, Conrad Enill, alegó que, a pesar de que la reducción del precio del petróleo reducía los ingresos fiscales, este también daba un respiro al Estado al reducir el monto gastado en subsidios a los combustibles. Asimismo, se reducían los costos de los proyectos de infraestructura, por lo tanto, continuarían con importantes proyectos como el Centro Financiero Internacional. Sin embargo, la reducción de precios sí significará una merma en la capacidad de generar ahorros a ser asignados al Fondo de Estabilización y Patrimonio de ese país.
Como se puede ver, los países experimentan la crisis de diferente manera y de acuerdo a las circunstancias específicas de cada uno, pero en todos los casos, parece que se avecinan cambios significativos en las políticas ahora en marcha.
Se debate la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que facilitan la apertura de las tierras comunales campesinas e indígenas a la gran inversión privada en el Perú.
El Congreso de la República del Perú le otorgó al Gobierno Central –hace varios meses- facultades extraordinarias para legislar, con la finalidad de adecuar las normas internas al Tratado de Libre Comercio con los EEUU. Gracias a estas facultades, el Gobierno Central aprobó recientemente 99 decretos legislativos, algunos de los cuales han sido acusados de vulnerar los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades campesinas de costa y sierra.
Poco después de su promulgación y en vista de la masiva protesta de los pueblos amazónicos, el Congreso Nacional del Perú derogó –contra la opinión del Poder Ejecutivo- los decretos 1015 y 1073, que ponían en riesgo la propiedad de estos pueblos al facilitar la venta de las tierras de las comunidades.
No obstante, aun siguen vigentes otros decretos que exponen a las comunidades campesinas de costa y sierra, así como a las comunidades indígenas de la Amazonía, a riesgos similares. Estos Decretos Legislativos son los 1064, 1089 y 1020 relacionados a la propiedad de los territorios, y el decreto 1090 acerca del uso de las tierras deforestadas de la Amazonía.
Quienes denuncian su inconstitucionalidad señalan que -para comenzar- fueron aprobados sin consultar a los pueblos afectados, por lo cual se infringe el Convenio 169 de la OIT que –al haber sido ratificado por el Estado Peruano- tiene fuerza de Ley. Pero más allá de si fueron consultados o no, el debate viene centrándose en sus contenidos.
De acuerdo a expertos convocados por la Red Peruana por una Globalización con Equidad (RedGE) estos decretos afectan el derecho al territorio de los pueblos indígenas, pues en ellos solo se excluye del mercado de tierras a las comunidades que ya han sido tituladas, pero no se establece nada acerca de las comunidades cuyas tierras aun no han sido tituladas ni sobre aquellas que han solicitado la ampliación de su territorio. Hay temor de que estas omisiones apunten a permitir que estas tierras sean comercializadas, afectando la integridad de las comunidades. Esto se agrava al considerar que al organismo estatal encargado de la titulación de tierras, COFOPRI, se le transfirió la responsabilidad de titulación de comunidades, pero sin contar con los recursos presupuestales necesarios, con lo que no hay perspectivas claras de que se logre efectivamente completar titulaciones en marcha ni considerar pedidos de ampliación.
El D.L 1064, que deroga la Ley Nº 26505 de Inversión privada en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, llega al extremo de anular la obligación de que el titular minero cuente con el acuerdo previo del propietario de la tierra para poner en práctica la servidumbre minera y así iniciar sus actividades. De esta manera se sustituye la negociación con el propietario de la tierra por la imposición de una servidumbre decidida unilateralmente por las empresas dedicadas a la explotación minera o hidrocarburífera. Adicionalmente, el procedimiento de su aprobación sería ilegal, pues al derogar la Ley Nº 26505 no se cumplió con lo previsto por la Constitución que establece que la derogación debería ser a través de una norma legal expedida por el Congreso.
En la Amazonía, el D.L 1090 (la nueva ley forestal y de fauna silvestre), excluye a los bosques deforestados del patrimonio nacional forestal y permite que se les considere como tierras agrarias, haciendo posible su venta. Por lo tanto, especialistas como Sandro Chávez del Colectivo Forestal, así como la Defensoría del Pueblo, advierten que este decreto puede favorecer la deforestación. Chávez precisó también que la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos mostró su desacuerdo y solicitó cambios en este decreto, pues violentan los preceptos del propio TLC respecto de la protección de los bosques.
Las organizaciones indígenas de la Amazonía ya han anunciado que evaluarán la posibilidad de realizar una huelga indefinida para reclamar la derogación de 12 decretos que los afectan, luego de la reunión programada con el Primer Ministro en noviembre.
Parece pues que la intención del Gobierno Peruano de introducir –en el marco de la adaptación de las normas peruanas al TLC- una serie de medidas que lo que buscan es facilitar las grandes inversiones privadas en las tierras de las comunidades campesinas y nativas, está enfrentando serios escollos. Por un lado, el Congreso ya derogó los decretos más cuestionados por los pueblos indígenas amazónicos. Por otro, una serie de otras normas que apuntan en la misma dirección están ahora siendo fuertemente cuestionadas desde diversos sectores. No queda claro cuál será el desenlace de este tira y afloja entre el gobierno central, el congreso, las empresas interesadas, las autoridades regionales y locales de las zonas productoras, y las poblaciones involucradas.
La mediatizada reforma energética de México
En respuesta a la cambiante situación del sector petrolero en años recientes, algunos países de América Latina han realizado modificaciones en la legislación que regula esta actividad. Un aspecto importante es la legislación relacionada a las empresas estatales de hidrocarburos, las cuales han adquirido un papel cada vez más relevante en las actividades de exploración y explotación. Pero esas reformas han tenido orientaciones distintas de acuerdo a la historia y la realidad política inmediata de cada país.
Por ejemplo, mientras que en México el debate se centró en torno a la conveniencia o inconveniencia del ingreso del sector privado en la exploración y explotación petrolera y sobre la gestión de PEMEX, en Ecuador las reformas apuntan a afirmar el control del Estado sobre el sector.
En México se venía discutiendo ya desde hace meses sobre los pros y contras de abrir el sector petrolero –nacionalizado desde los años 30- a los inversionistas privados, debate que había generado una enorme polarización entre los 3 principales partidos políticos de ese país, incluida la toma del Congreso Nacional por congresistas del PRD opuestos a siquiera abrir el debate.
Sin embargo, el 13 de octubre comenzaron en el Congreso las discusiones acerca de las propuestas de los distintos partidos sobre la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos (Pemex), que se consideran la base de la Reforma Energética de este país. Se mantuvieron discrepancias sustantivas sobre la apertura a la participación de empresas privadas en las diferentes etapas de los proyectos petroleros. La iniciativa presidencial de privatización de las refinerías fue rechazada, mientras que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) planteó la propuesta de crear filiales de Pemex que se dediquen específicamente a actividades de refinación, transporte y distribución del petróleo. Sin embargo, el Frente Amplio Progresista (FAP), coalición de partidos izquierdistas conformada por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Convergencia, consideró que esta propuesta del PRI mantenía el objetivo privatizador del presidente Calderón.
El PDR también rechazó el anteproyecto de dictamen que creaba la ley para el aprovechamiento de energías renovables y el financiamiento de la transición energética argumentando que este permitiría otorgar concesiones a privados para la generación de electricidad. A pesar de que estos desacuerdos prolongaron las negociaciones, finalmente el 21 de octubre se aprobaron los siete dictámenes de la reforma que, principalmente, implican la exclusión de las empresas privadas de actividades de refinación y distribución del petróleo, mientras que sí permiten la contratación de servicios en la exploración y extracción con pagos en efectivo, sin ceder derechos sobre la propiedad de los hidrocarburos, la producción o las utilidades.
En síntesis, esta reforma no “reformó” mucho pues en lo esencial se mantiene la imposibilidad de privatizar etapas estratégicas de la producción y distribución del petróleo, y también se descarta la concesión de derechos sobre las reservas a particulares. Sin embargo, aunque limitadamente, si se caminó en el sentido de dar una mayor autonomía de gestión a PEMEX, pues se aprobó que la empresa pueda disponer de sus excedentes de ingresos para realizar mayores gastos, así como tomar decisiones presupuestales sin necesidad de aprobación del Ministerio de Hacienda. Pero, esta autonomía no llega al nivel del modelo de Petrobras en el que se permite la participación privada en el accionariado y además se hará gradualmente y solo en la medida en que el Gobierno de México logre fuentes alternativas de ingresos.
En Ecuador, las empresas petroleras Petrobras de Brasil y Perenco de Francia, aceptaron firmar los contratos renegociados con el gobierno ecuatoriano con el objetivo de modificar las condiciones de participación en la extracción de petróleo de las empresas extranjeras hacia un sistema de prestación de servicios. De esta manera, Correa declaró que “pasamos de estos contratos perjudiciales a la prestación de servicios […] el petróleo es nuestro y lo que hacemos es contratar a una empresa.”
Sin embargo, se precisó que los contratos firmados son transitorios. Por ejemplo el de Petrobras establece que la participación estatal en la producción solo se incrementa de 50% a 60% y que se le entrega al Estado el 70% de las ganancias que corresponden a los excedentes por los precios altos del petróleo. Dentro de un año, este contrato se convertirá propiamente en uno de prestación de servicios.
En contraste, en el Perú, el nuevo Ministro de Energía y Minas, Pedro Sánchez, sostuvo que evaluaría si es conveniente que PetroPerú regrese a las actividades de exploración, iniciativa que había tomado fuerza antes de que estalle el escándalo de corrupción en la concesión de lotes a la empresa estatal en alianza con la noruega Discover Petroleum. En efecto, como habíamos señalado en un Reporte anterior, la razón aducida por PetroPerú para asociarse a la pequeña empresa noruega Discover Petroleum era la búsqueda de regresar a las actividades de exploración y explotación, después de casi 15 años de rigurosa privatización que dejaron solamente a su cargo actividades de refinamiento y distribución de gasolina en los sectores menos rentables del mercado interno. Parece que la óptica del nuevo Ministro –encargado de promover la privatización de la generación de energía en los 90- es más privatista que la del Ministro saliente.
Sources: El Universal, Correo, La Primera, El Comercio Peru, Elcomercio.com, El País, La Republica
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U.S. Said to Allow Drilling Without Needed Permits - The New York Times
Australia Gas Deal Renews Tension - Financial Times
Charged With Fraud, Nigeria's Ruling Party Leader Resigns - Reuters
Western Senators Propose Ban on Pacific Drilling - The New York Times
To Limit Corruption around Mining in Africa, Follow the Money - The Globe and Mail
Court Backs Oil Project - The New York Times
Transparency Increases, But There Is Still a Long Way to Go - The Phnom Penh Post
IMF Develops Project to Help Africa Deal with Illicit Trade - African Manager
Three-day Conference on Africa's Natural Resources Starts in Tanzania - Standard Times Press
After Oil Rig Blast, BP Refused to Share Underwater Spill Footage - ABC News
Finger-Pointing, but Few Answers at Hearings on Drilling - The New York Times
Complaints Over U.N. Prize Sponsored by Equatorial Guinea's Obiang - Reuters
Guide: Community-Company Grievance Resolution for Australian Mining Industry - Oxfam Australia (pdf)
Cote D'Ivoire: President for Life, and Then Some - The New York Times
In Midst of Massive Spill, Oil Industry Fighting Transparency and Accountability - Oxfam America
Leaked Oil Contracts in DRC Threaten Resource Wars and $10 Billion Rip-Off by British Company - Carbon Web
Contracts Confidential: Ending Secret Deals in the Extractive Industries
Contract transparency is sorely needed to improve the management of natural resource wealth. In a new report from RWI, authors Peter Rosenblum and Susan Maples delve into government and private sector objections to contract disclosure and make conclusions about what information may legitimately and reasonably be kept confidential, and how civil society institutions can better confront the challenge of secret deals.
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NEW TRANSLATION: Revenue Redistribution at the Local Level
Many resource-rich countries are attempting to compensate their producing regions through shares of resource revenues to be spent at the local level. In "Extractive Industries Revenues Distribution at the Sub-National Level," development economics consultant Matteo Morgandi presents a comparative analysis of international legislation for distribution of extractive revenues from across all levels of government. Prepared at the request of the Peruvian National Congress, the report studies the legislative practices of seven resource-rich countries to identify potential and address challenges. Please note that this report is now also available in Vietnamese.
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