ANÁLISIS QUINCENAL: Transporencia e Industrias extractivas Noticias de América Latina
Por Carlos Monge, RWI Latin America Regional Coordinator
Con Claudia Viale y George Bedoya
26 de agosto – 9 de setiembre, 2009 |
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Brasil: el gobierno propone modificar el actual marco regulatorio de la explotación de petróleo en el área de Pré-sal.
Los masivos descubrimientos de petróleo en los yacimientos del Pré-sal, ubicados en el litoral Atlántico a lo largo de 800 km, entre 7 y 8 mil metros de profundidad, y conteniendo entre 50 y 80 billones de barriles, llevaron al presidente Luiz Ignacio Lula da Silva a reformular la actual legislación petrolera, incrementando el papel del gobierno en la explotación de estos nuevos hallazgos petroleros, pues –de acuerdo a la propuesta gubernamental- se trata de pozos de alto potencial y riesgo exploratorio casi nulo.
Son cuatro los proyectos de ley propuestos que buscan constituir el nuevo marco que reglamentará las actividades de exploración y explotación de las reservas ubicadas en el área de Pré-sal.
El primer proyecto de ley propone cambiar el actual sistema de concesiones a uno de contratos de producción compartida en los que la estatal Petrobras pasaría a ser el único operador con una participación mínima de 30% en todos los futuros proyectos.
El segundo proyecto de ley crea la Empresa Estatal de Administración del Petróleo y del Gas Natural, Petro-Sal. Las principales funciones de esta empresa serían la gestión y monitoreo de todos los contratos de producción compartida firmados por el Ministerio de Minas y Energía.
El tercer proyecto plantea la creación de un Fondo Social conformado por los recursos que provengan de un porcentaje de las regalías generadas, los bonos establecidos en los contratos, un porcentaje de la comercialización de la producción, y los intereses ganados por el mismo fondo. Estos recursos serán destinados a proyectos sociales, ciencia, tecnología, educación, cultura y medio ambiente, aunque no se ha precisado los porcentajes exactos que se depositarían en este fondo.
El cuarto proyecto apunta a la capitalización de Petrobras, convirtiendo al Estado brasilero en su principal accionista. Como se sabe, Petrobras es en la actualidad una empresa mixta en la que el Estado tiene la gestión pero solamente el 40% del total de acciones. Este plan de capitalización estaría limitado al equivalente de 5.000 millones de barriles de crudo.
Como se puede observar, bajo este nuevo marco regulatorio el gobierno brasilero busca fortalecer el papel del Estado en una de las áreas estratégicas de desarrollo más importantes para el país.
Estos proyectos de ley ya fueron enviados al Congreso brasilero, que tiene 90 días para revisarlos y aprobarlos, 45 en la Cámara de Diputados y 45 en el Senado. El Gobierno sostiene que el tiempo es suficiente para discutir estos proyectos, sin embargo la oposición no está dispuesta a agilizar este procedimiento parlamentario.
Más allá del Congreso mismo que debe debatir los proyectos presentados, el nuevo marco regulatorio ha provocado reacciones en diferentes ámbitos de la política brasilera. Por ejemplo, en una fase previa del debate el gobierno consideró la posibilidad de las nuevas leyes modifiquen la actual prioridad que la ahora vigente Ley 9.478 de 1997 da a los estados productores en el reparto de los ingresos generados por la producción (40% del total). Esta propuesta generó el inmediato rechazo de los gobernadores de Rio de Janeiro, Sao Paulo y Espíritu Santo, estados que concentran las mayores reservas de petróleo de Pré-sal, lo que hizo que el gobierno dé marcha atrás en el tema del reparto de los ingresos.
Otro aspecto que ha sido criticado por los opositores al gobierno ha sido el carácter de urgencia constitucional que se le ha dado a la aprobación del nuevo marco regulatorio, lo que impediría una adecuada revisión del proyecto por parte del Congreso. Se acusa al Gobierno de querer hacer del Pre Sal una plataforma electoral para favorecer a la candidata del gobierno y actual jefa del gabinete Dilma Rousseff, acelerando la aprobación del fondo social, cuyos recursos estarán destinado a los ciudadanos más pobres y analfabetos, que son una mayoría importante y que pueden decidir el resultado electoral.
Sobre aporte minero destinado a las Fuerzas Armadas en Perú y la derogación de la Ley del Cobre en Chile.
Las constantes emboscadas, el número de bajas y el reciente derribo de un helicóptero de las Fuerzas Armadas (FFAA) en el Valle de los Ríos Apurímac y Ene, VRAE (en los departamentos de Pasco, Junín, Huancavelica, Ayacucho y Cuzco, en el centro y sur andino de Perú), han puesto al descubierto la ausencia de recursos y la carencia del equipamiento bélico necesarios para las Fuerzas Armadas y Policiales peruanas en estos territorios.
Esta situación se da en un contexto que ya viene marcado por la preocupación peruana frente a la ventajosa posición de Chile en términos de armas y poder militar en general, lo que ha generado un debate nacional alrededor de un adecuado proceso de planificación de presupuesto para el sector defensa en el Perú.
Una de las respuestas del Poder Ejecutivo ha sido la insistir nuevamente en el proyecto de ley N° 3058/2008 que busca transferir el 5% del total de los ingresos recaudados por concepto de canon y regalías que se otorguen a futuro por la explotación y comercialización de nuevos recursos mineros, a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional en la zona del VRAE. Estos ingresos serían destinados a la modernización de los equipos bélicos y a la repotenciación de las fuerzas castrenses. Como era de esperarse, los gobiernos regionales y locales se han opuesto al proyecto, ya que la propuesta implica que éstos deben ceder parte de los recursos que se le asignan para incrementar dicho fondo. No hay todavía una palabra final al respecto, pero los términos del debate están planteados: deben los ingresos de las industrias extractivas financiar a las FFAA del Perú?
En estas mismas semanas, el gobierno chileno envió al Congreso un proyecto de ley para derogar la "Ley Reservada del Cobre" y establecer un nuevo sistema para financiar a las Fuerzas Armadas de su país.
La Ley del Cobre data del año 1987, en plena dictadura de Augusto Pinochet. Desde entonces y hasta el día de hoy, las Fuerzas Armadas chilenas han recibido el 10% de los ingresos que provienen de la venta del cobre que realiza la productora estatal CODELCO. Esto ha permitido que las Fuerzas Armadas chilenas se modernicen constantemente a través de la adquisición de material bélico de última tecnología.
Con esta iniciativa el gobierno chileno busca incorporar los gastos en equipamiento bélico y los costos que esto genera al presupuesto del Estado. De esta manera las futuras adquisiciones militares serán financiadas con los recursos que anualmente se consideran en la Ley de Presupuesto para el sector defensa. Por otro lado, la compañía CODELCO empezará a operar como el resto de empresas públicas, pagando los impuestos que le corresponden y enviando sus excedentes al tesoro fiscal. Así, se incrementarán los ingresos fiscales pero de estos ingresos fiscales, vía la ley de Presupuestos, sebe salir el financiamiento permanente de las FFAA.
Como se puede observar, dos medidas que apuntan en direcciones contrarias: luego de haberse equipado y haber adquirido una enorme ventaja respecto de sus vecinos, las Fuerzas Armadas de Chile dejan de tener un acceso priorizado a los recursos que genera el cobre. Mientras, el gobierno peruano busca asegurarle mayores recursos a sus Fuerzas Armadas, dándoles prioridad en la asignación de la renta minera, a costa de los Gobiernos Regionales y Locales. Pero, resulta interesante observar que para implementar ambas medidas se procede a una reasignación centralista de los ingresos generados por la actividad minera destinados a sus respectivos sectores de defensa.
México y la Reforma de Petróleos Mexicanos (PEMEX)
Algunos países de la región con un alto nivel de dependencia presupuestal respecto a los ingresos generados por hidrocarburos, han modificado en los últimos años sus respectivas legislaciones vinculadas al sector hidrocarburífero debido entre otras razones, a los constantes cambios en los precios del petróleo. Uno de estos países es México y en particular el caso de Petróleos Mexicanos PEMEX, que en el mes de octubre del año pasado transitó por una de las reformas más importantes desde su nacionalización en 1938.
PEMEX aporta con poco más del 2% del producto interno bruto, pero los recursos que genera constituyen casi el 40% del presupuesto nacional de México, por lo que es considerada una de las empresas estatales mexicanas fundamentales para el desarrollo del país.
Sin embargo desde hace tiempo PEMEX no venia explorando ni explotando pozos nuevos. Al integrar todos sus recursos al Estado para financiar el presupuesto público, carecía de recursos y tecnología para invertir, lo que redujo sus márgenes de producción en los últimos años. Además, gran parte del petróleo que extraía lo exportaba sin generar ningún tipo de valor agregado. Ante esta situación, el gobierno federal impulsó la llamada Reforma Energética, gracias a la cual el sector privado participaría con recursos y tecnología propia para exploración de nuevos yacimientos.
La "Reforma", impulsada por el gobierno de Felipe Calderón estuvo originalmente orientada hacia abrir nuevos espacios para la participación del sector privado como estrategia para relanzar la producción petrolera mexicana, y se plasmó en cinco iniciativas fundamentales: 1) una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos; 2) la reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 3) la iniciativa de Ley para la creación de la Comisión del Petróleo, que sería un órgano descentralizado de la Secretaria de Energía Mexicana y con autonomía técnica y operativa; 4) un decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional; y 5) un decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía.
Los decretos que finalmente establecieron el nuevo marco bajo el cual operaria el sector fueron resultado de una larga e intensa negociación política, excluyeron a las empresas privadas de las actividades de refinación y distribución del petróleo, pero sí dejaron abierta la posibilidad de negociar contratos de servicios con compañías particulares para que realicen actividades de exploración y extracción, sin otorgarles derechos sobre la propiedad de los hidrocarburos, la producción o las utilidades. A esto se suman la participación de los ciudadanos mexicanos en la empresa pública, a través de los "bonos ciudadanos" que ayudarían a su financiamiento, y el fortalecimiento del estado como regulador del sector.
Sin embargo, a casi un año de la reforma energética, todavía no se han instrumentalizados en su totalidad las medidas planteadas y –en consecuencia- la situación actual de PEMEX no dista mucho de la que era descrita antes del 2008, con índices de producción adversos, en una situación de quiebre técnico y financiero. Mientras tanto, el presidente Calderón ha anunciado recientemente a José Suárez Coppel como director general de PEMEX, en reemplazo de Jesús Reyes Heroles. Con este polémico nombramiento se plantean "reformas de segunda generación" o una nueva reforma energética sobre las bases de la que se efectuó en el 2008. Sectores de oposición señalan que lo que se busca con el nombramiento de Suárez Coppel, a quien señalan como responsable de la quiebra financiera de PEMEX, es en definitiva la privatización de la más importante empresa estatal, PEMEX.
Sources: Perú 21, El Comercio (Peru), La República (Peru), Folha Online
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U.S. Said to Allow Drilling Without Needed Permits - The New York Times
Australia Gas Deal Renews Tension - Financial Times
Charged With Fraud, Nigeria's Ruling Party Leader Resigns - Reuters
Western Senators Propose Ban on Pacific Drilling - The New York Times
To Limit Corruption around Mining in Africa, Follow the Money - The Globe and Mail
Court Backs Oil Project - The New York Times
Transparency Increases, But There Is Still a Long Way to Go - The Phnom Penh Post
IMF Develops Project to Help Africa Deal with Illicit Trade - African Manager
Three-day Conference on Africa's Natural Resources Starts in Tanzania - Standard Times Press
After Oil Rig Blast, BP Refused to Share Underwater Spill Footage - ABC News
Finger-Pointing, but Few Answers at Hearings on Drilling - The New York Times
Complaints Over U.N. Prize Sponsored by Equatorial Guinea's Obiang - Reuters
Guide: Community-Company Grievance Resolution for Australian Mining Industry - Oxfam Australia (pdf)
Cote D'Ivoire: President for Life, and Then Some - The New York Times
In Midst of Massive Spill, Oil Industry Fighting Transparency and Accountability - Oxfam America
Leaked Oil Contracts in DRC Threaten Resource Wars and $10 Billion Rip-Off by British Company - Carbon Web
Contracts Confidential: Ending Secret Deals in the Extractive Industries
Contract transparency is sorely needed to improve the management of natural resource wealth. In a new report from RWI, authors Peter Rosenblum and Susan Maples delve into government and private sector objections to contract disclosure and make conclusions about what information may legitimately and reasonably be kept confidential, and how civil society institutions can better confront the challenge of secret deals.
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NEW TRANSLATION: Revenue Redistribution at the Local Level
Many resource-rich countries are attempting to compensate their producing regions through shares of resource revenues to be spent at the local level. In "Extractive Industries Revenues Distribution at the Sub-National Level," development economics consultant Matteo Morgandi presents a comparative analysis of international legislation for distribution of extractive revenues from across all levels of government. Prepared at the request of the Peruvian National Congress, the report studies the legislative practices of seven resource-rich countries to identify potential and address challenges. Please note that this report is now also available in Vietnamese.
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