Охота на «белых слонов» в Казахстане

Автор: Катрин Джойс

English

В трех соседних государствах пост-советского пространства все большую актуальность приобретает так называемое «проклятие ресурсов». Подобно другим государствам, обладающими значительными запасами нефти, Азербайджан, Казахстан и Россия столкнулись с парадоксом — богатые залежи ресурсов в сочетании с целым букетом социальных болезней, среди которых бедность, коррупция и застой в развитии. Они предпринимали попытку преодолеть коррупцию и недостаточное управление доходами при помощи создания национальных нефтяных фондов или, как в случае с Азербайджаном и Казахстаном, присоединившись к Инициативе прозрачности добывающего сектора (ИПДС, или EITI). В настоящее время эти государства ищут способы для дальнейшего развития прозрачности и используют аналогичный стандарт открытости, который ведет контроль над доходами относительно расходов на общественные нужды.

В ноябре Институт Revenue Watch Institute (RWI) и фонд Сорос-Казахстан собрали более пятидесяти руководителей правительственных министерств, парламентских и гражданских общественных организаций в Астане, Казахстан, на международной конференции «Эффективность государственных расходов в Азербайджане, Казахстане и России». В некоторой степени начало конференции было заложено исследованием старшего экономиста RWI Акрама Эсанова и полученными им данными, согласно которым эффективное распределение доходов от ресурсов, в частности, в областях здравоохранения, образования и программ социальной защиты, является столь же необходимым, что и прозрачное распределение доходов.

	Астана, Казахстан Фото: Вени Марковски/Flickr

Антон Артемьев, руководитель программы Kazakhstan Revenue Watch, говорит, что система социальной защиты и расходов на социальные нужды, например, социальное обеспечение или службы поддержки неимущих, являются «чрезвычайно важными» в Азербайджане, Казахстане и России, «так как все три государства в течение почти целого десятилетия получали непредвиденную прибыль от продажи нефти, но, очевидно, им не удалось в полной мере превратить значительный экономический рост в устойчивое социально-экономическое развитие».

По словам Артемьева, значение имеют не сумма государственных доходов или расходов на государственные нужды, а «подотчетное и эффективное управление правительственными ресурсами, а также прозрачные и ориентированные на результат расходы. К сожалению, многие государства, получающие значительную прибыль от реализации природных ресурсов, стремятся повысить правительственные расходы, будучи не в состоянии обеспечить их эффективность». Хотя из этого правила имеются исключения, Артемьев утверждает, что большинство зависящих от ресурсов стран позволяют себе заниматься «чрезмерными и ненужными проектами, которые поглощают немало общественных средств и становятся причиной постоянно повышающегося объема очень неэффективных расходов». По словам Артемьева, эксперты, принимавшие участие в конференции, согласились, что среди ключевых недостатков, препятствующих эффективности расходов на общественные нужды, можно назвать недостаточную прозрачность и подотчетность, слабый контроль, коррупцию в правительстве и общую ослабленность демократических учреждений в этих евроазиатских государствах.

Конференция привлекла значительное внимание в этом регионе. Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев проявил личный интерес к обсуждаемым темам и попросил предоставить ему копии всех презентаций. На конференции выступили такие известные люди, как вице-премьер Казахстана Ербол Орынбаев, который рассказал о необходимости реформирования системы контроля над расходами на общественные нужды и ответил на вопросы присутствующих; Деннис де Трей, бывший представитель Всемирного банка в Казахстане, а ныне — советник в Восточном Тиморе, который выступил с основным докладом по теме «Когда дело не в деньгах: уроки, извлеченные странами с огромными запасами природных ресурсов в течение последних 25 лет»; а также Симен Бьорнеруд, советник по экономическим вопросам Министерства финансов Норвегии, который выступил с подробным докладом о применении успешной норвежской модели для управления неожиданно высокими доходами, которой надеются следовать многие государства, обладающие значительными ресурсами. Помимо г-на Эсанова, Институт RWI был представлен директором Карин Лиссакерс и руководителем программы Морган Мендвилле.

Все три страны, обсуждаемые на конференции, за последние годы пережили значительный рост доходов от ресурсов со значительным повышением правительственных расходов, включая затраты на социальные нужды. Представитель RWI г-н Эсанов сообщил, что инфраструктура здравоохранения, образования и социальной защиты бывших республик Советского Союза зачастую находится в полном беспорядке, так как десять-пятнадцать лет изменений политического строя и экономической стагнации по всей территории бывшего СССР, наблюдавшиеся в начале 90-х годов, привели к ухудшению социальных программ и их полному несоответствию международным стандартам. Быстрые улучшения являются решающими для поддержки «человеческого капитала», который необходим для экономического роста, то есть для повышения благосостояния и возможностей граждан страны. К сожалению, экономический анализ показывает, что быстрый рост расходов на протяжении короткого периода времени обычно ведет к снижению эффективности, так как подобное увеличение наступает до появления социальных институтов, которые способны направлять новые источники финансирования.

Revenue Watch Institute организовал эту конференцию для обсуждения и поиска механизмов повышения эффективности государственных расходов. В своем отчете г-н Эсанов сравнил методы измерения эффективности  государственных расходов и продемострировал разницу между простым анализом выгодности затрат и использованием более сложных критерий при оценке систематической или институционной эффективности, подразумевающим анализ таких факторов воздействия на общество, как расходы на общественные нужды. (Например, данные методы могут быть использованы для сравнения эффективности затрат новых школ в двух провинциях и  выявления того, каким образом строительство школы и повышение квалификации преподавателей повлияет на жизнь учеников). «Расходы нa строительство — это просто, — сказал Эсанов. — Улучшение результатов — совсем другое дело». Государства, подверженные коррупции, такие как Казахстан, Азербайджан и Россия, представляют отдельную проблему. «Государство тратит огромные средства на масштабные проекты, являющиеся по своей сути „белыми слонами“, — сказал Эсанов, — отчасти потому, что при строительстве нет простого и эффективного способа контролировать деньги. Таким образом, через десять-пятнадцать лет, если все сложится удачно, появятся большие сооружения, большие здания. А если не получится, государства получат недостроенные здания»

Дворец Акорда, резиденция Президента Казахстана в Астане фото: brkwbrg/Flickr

В своем докладе Деннис де Трей подвел итог этой дилемме: «К сожалению, строительство систем здравоохранения и образования не похоже на строительство Астаны», — сказал он, имея в виду новую современную столицу Казахстана, построенную в 1997 году с надеждой на централизацию капитала и привлечение иностранных инвестиций. «Мы собрались сегодня здесь — сказал де Трей, — потому, что хотим найти способы заполнить пустоту между нашей способностью строить физическую инфраструктуру и способностью создавать институты, необходимые государствам для нормального функционирования, а экономике — для процветания». Без действующих учреждений, способных помочь воплотить в жизнь методы развития, продолжил он, все эти методы останутся «только лишь на бумаге».

Быстрая прибыль может не только стать «белым слоном», который ничем существенным не поможет дальнейшему развитию. Она также могут привести к росту коррупции органов власти и снижению эффективности. «Доходы от ресурсов могут иметь эффект „смягчения“ ограничений бюджета, что позволит политикам избегать сложных реформ и меньше заботиться вопросами эффективности и результативности, — сказал Сэмюэл Грин, научный сотрудник Московского Центра Международного фонда Карнеги за мир между народами. — Это, вероятно, является основной проблемой во всех трех странах. Однако доходы от ресурсов и создаваемые ими стимулы для элиты общества по-разному воспринимаются в разных социальных и политических контекстах, и, что поразительно — хотя все три страны являются сравнительно авторитарными по своему управлению, тем не менее элитные слои общества в некоторых из них значительно более настроены на решение проблем повышения эффективности, чем в других».

По словам г-на Грина, на конференции были показаны различные подходы трех государств, которые до недавнего времени были частью единой управленческой и политической структуры, к созданию механизма обеспечения управления, эффективности, подотчетности и гражданской активности. Например, присутствие и участие вице-премьера Казахстана Орынбаева показали уровень правительственной активности, который в значительной степени отличался от того, который г-н Грин ожидал от России. Такой интерес со стороны казахских лидеров также привлек внимание российских исследователей, присутствовавших на конференции, которые выразили удивление относительно той открытости, которая существует между гражданским обществом и правительством в Казахстане.

«Это является одной из политических проблем пост-советских государств, когда правящая элита отделилась от остальной части общества, значительно сократив количество публичных „переговоров“ и, как результат, оставив все меньше возможностей для оказания влияния со стороны гражданского общества, — сказал г-н Грин. — Расходы на общественные нужды — это важная область, в которой государства и граждане все еще контактируют между собой; и кроме того, это возможность, из которой гражданское общество может и должно извлечь выгоду».

Таким образом, значимость конференции распространилась далее ее содержания, получив куда большую важность как символ успешного развития прозрачности в процессе содействия группам гражданского общества в расширении своей защиты от доходов до расходов. Вовлечение гражданского общества, нашедшее свое отражение в создании такой инициативы, как ИПДС, не только обеспечивает наличие подхода, который Эсанов назвал «возможно, наилучшим средством против коррупции», но также предоставляет ценный опыт по обеспечению контроля и непосредственного сотрудничества между организациями гражданского общества (ОГО) и правительством. Итоговые возросшие возможности ОГО — создавать фонды, организовывать конференции и устанавливать контакт с правительством — часто позволяют им расширить свою работу в другие области правительственной деятельности, что требует внимательного наблюдения и большей степени прозрачности. А если правительства перенесут коррупцию и взяточничество на уровень расходов, ОГО обладают большими возможностями переместить зону своего внимания на подотчетность по затратам и потребностям.

Существуют еще бóльшие преимущества в увеличении опыта гражданского общества в решении проблем, связанных с управлением прозрачностью, и в простом объединении воедино гражданского общества, правительства и промышленности, что нашло свое отражение в самом факте проведения конференции в Астане и ее успешных результатах. По мнению г-на Эсанова, наибольшую выгоду в развитии прозрачности и появлении групп с участием большого числа заинтересованных сторон представляет объединение правительства и гражданского общества для приложения совместных усилий. Такое сотрудничество между гражданским обществом и правительством впоследствии положительно скажется на будущих проектах, позволив группам, которые изначально объединились для применения основных усилий, например, ИПДС, начать фокусировать свое внимание на других областях подотчетности. «Когда представители гражданского общества встречаются каждые шесть месяцев, чтобы обсудить ИПДС, — сказал Эсанов, — они проявляют интерес и к другим вопросам, так как они уже собрались вместе. Подобный процесс происходит сейчас в Азербайджане, где вопросам расходов уделяется все большее и большее внимание».

«Прозрачность и эффективность управления расходами неразрывно связаны между собой, — заявила директор RWI Карин Лиссакерс, — что позволяет странам эффективно использовать богатство своих ресурсов, а это, в свою очередь, способствует значительному развитию инфраструктуры и человеческого капитала».

LEARN MORE

• Keynote Address: Dennis de Tray | (pdf)
• Press Release: Efficiency of Public Spending: Azerbaijan, Kazakhstan and Russia
• Conference Agenda (pdf)
• KAZAKHSTAN: Overview
• AZERBAIJAN: Overview