La controversia acerca de la corrupción en Petrobrás podría ser una oportunidad para fortalecer la rendición de cuentas

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Por Juan Carlos Quiroz y Mari Joseph

	Oficina de Petrobrás, Rio de Janeiro, Brazil Fotografia: Rodrigo_Soldon/Flickr

La investigación parlamentaria sobre corrupción en Petrobrás debería considerarse seriamente durante el debate sobre el nuevo marco legal para el manejo de hidrocarburos en Brasil. El 14 de julio de 2009, Brasil estableció una Comisión Parlamentaria de Investigación (CPI) para aclarar varias acusaciones de corrupción que involucraban a la Agencia Nacional de Petróleo (ANP) y a Petrobrás. La investigación ocurre un año antes de las elecciones generales en Brasil (programadas para el 3 de octubre de 2010) y en medio de un gran debate sobre la nueva política energética del país propuesta por el poder ejecutivo después del descubrimiento de importantes depósitos de hidrocarburos en los llamados campos petroleros de la capa pre-sal.

Mientras el gobierno brasileño y el Congreso discuten sobre las reformas del marco legal para los hidrocarburos, deberían por un lado brindar las condiciones para que la CPI realice una investigación creíble y por el otro aprovechar esta oportunidad para fortalecer la transparencia y la responsabilidad en el sector, a fin de fortalecer las instituciones que le permitan encarar la posibilidad de convertirse en una de las principales potencias petroleras.

La Comisión Parlamentaria de Investigación sobre Petrobrás

En mayo de 2009 los partidos de la oposición en Brasil, liderados por el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB), recopilaron 32 firmas de senadores (cinco más que las necesarias) en respaldo a la creación de la CPI para investigar casos de corrupción que involucraban a Petrobrás y a la Agencia Nacional de Petróleo. La agenda de la CPI incluye un presunto fraude en la obtención de plataformas de exploración; irregularidades en contratos para la construcción de plataformas; sobrefacturación en la construcción de la refinería Abreu Lima en Pernambuco; acusaciones de malversación de regalías petroleras; presunto fraude en diversos pagos a propietarios de ingenios azucareros; irregularidades en la contabilidad para reducir el pago de impuestos hasta en 4,300 millones de reales; e irregularidades en el uso de patrocinios de Petrobrás.¹ Según la agenda de la CPI, algunas de estas acusaciones están basadas en investigaciones de la Policía Federal y del Tribunal de Auditoria Federal.

A falta de una investigación exhaustiva o de un análisis independiente, Petrobrás ha negado públicamente estas imputaciones² y ha creado un blog para abordar las acusaciones y brindar información sobre las actividades de la CPI.³ El público brasileño parece estar ávido de conocer los resultados de esta investigación. Una encuesta realizada por el Senado el 1 de julio—en la que participaron 1,277 adultos de 81 regiones del país—revela que la CPI contaba con el respaldo del 84% de los encuestados; el 67% cree que la CPI puede ayudar a abordar las presuntas violaciones cometidas por la compañía de propiedad estatal. Esta evidencia de que al público le preocupa la corrupción en la industria petrolera debería obligar al gobierno brasileño a tomarse en serio estas acusaciones de actos ilícitos y contribuir para que la investigación sea creíble.

No obstante, el momento elegido para la creación de la CPI ha generado una poderosa confrontación política, en particular debido a las próximas elecciones generales. La CPI de Petrobrás fue designada el 14 de julio, con el senador Joao Pedro del Partido de los Trabajadores (PT) como presidente y el senador Romero Juca del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMBD) como relator. La CPI tiene 180 días para realizar su tarea (a partir del 14 de julio), con la posibilidad de una extensión de 180 días más, lo que significa que coincidirá con las elecciones generales de Brasil, programadas para el 3 de octubre de 2010. Es probable que las actividades de la Comisión abordarán asuntos delicados que podrían acaparar la atención pública durante el debate electoral y terminar influyendo sobre los resultados de las elecciones del próximo año.

La politización del debate en torno a la CPI corre el riesgo de desviar su atención de los problemas centrales planteados por este caso y la necesidad de fortalecer los controles y la supervisión externa en organismos del gobierno, así como la responsabilidad en la prevención de la corrupción a largo plazo tanto en la Agencia Nacional de Petróleo como en Petrobrás. Un ejemplo de la politización de esta iniciativa es el intento, por parte del gobierno y sus partidarios, de descalificar a la CPI como una estrategia de la oposición para privatizar Petrobrás, beneficiar los intereses extranjeros y promulgar una agenda "neoliberal".⁴

Tal como se mencionó, el actual debate acerca del establecimiento de la CPI también ha coincidido con el descubrimiento de un inmenso potencial de reservas de petróleo en aguas profundas y la subsiguiente iniciativa de revisar el régimen jurídico en materia de petróleo. Los descubrimientos en los depósitos petroleros de Tupi y Pan de Azúcar a fines de 2007, junto con el descubrimiento del depósito de Júpiter en 2008, han abierto la posibilidad de convertir a Brasil en un gigante petrolero. Todos estos depósitos están ubicados costas afuera, entre los estados de Espíritu Santo y Santa Catalina al sur del Brasil, en un estrato bajo la capa de sal, a siete mil metros bajo el nivel del mar. Estos descubrimientos, que han pasado a ser conocidos como pre-sal, han sido comparados con las enormes reservas petroleras del Mar del Norte, y se calcula que podrían contener entre 30 y 50 millones de barriles de petróleo. Dicho descubrimiento le da a Brasil la oportunidad de posicionarse como unos de los países más importantes del mundo en la producción de gas y petróleo.

Esta investigación de corrupción llega en un momento en el que el Gobierno y Petrobrás desearían estar celebrando este éxito en lugar de estar enfrentando acusaciones sobre corrupción. No obstante, en lugar de rechazar a la CPI, el gobierno debería aprovechar la oportunidad para fortalecer los controles y el equilibrio de poderes en sus organismos para reducir las posibilidades de corrupción a futuro. Al abordar este problema de manera constructiva, el gobierno y los partidos de la oposición en el congreso fortalecerían la confianza en los procedimientos legislativos y ayudarían a Brasil a prepararse con mayor transparencia y mecanismos de responsabilidad para administrar los potenciales beneficios que podrían general los recientes descubrimientos de petróleo.

Por qué la CPI es importante en el debate de un nuevo marco legal en materia de petróleo

Los recientes descubrimientos petroleros también han generado un enérgico debate acerca del actual régimen para la producción de hidrocarburos en Brasil. Para el gobierno del presidente Lula, ésta es una oportunidad para redefinir las reglas del sector, con el objetivo de aumentar la participación del gobierno en las ganancias y la promesa de utilizar los potenciales beneficios futuros para combatir la pobreza. Por esta razón, en 2008 el gobierno brasileño creó un comité interministerial, que incluyó a los Ministerios de Minas y Energía, Administración Pública, Planificación y Finanzas, así como al Director General de la ANP, el Presidente de Petrobrás y el Presidente de. Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), para trabajar en un nuevo marco legal regulador para la producción de petróleo en la región pre-sal.

Se analizaron dos alternativas principales antes de que el gobierno presentara su propuesta.⁵ La primera opción recomendaba administrar los campos pre-sal a través de contratos de concesión con compañías privadas que hubieran sido similares a los empleados en otras partes de Brasil, pero con mayores ganancias para el gobierno (mediante un aumento de regalías e impuestos). En la segunda, el sistema de concesiones sería reemplazado por un régimen de contrato de producción compartida. En esta opción, los riesgos de exploración siguen en manos de las compañías privadas, pero el gobierno es dueño de la producción, y la empresa es compensada y recupera sus costos al concedérsele una parte del petróleo producido.

Por último, el 31 de agosto, el gobierno presentó ante el congreso una propuesta de reforma (compuesta por cuatro proyectos de ley independientes).⁶ El nuevo marco legal respetaría los contratos de concesión que ya fueron firmados para la región pre-sal (equivalentes al 12% del área aproximada de la región), pero se implementaría un nuevo régimen de contratos de producción compartida para futuras exploraciones. Se crearía una nueva compañía de propiedad estatal, llamada "Petrosal", para supervisar la exploración y recibir algunos de los ingresos de la región pre-sal, pero sin capacidad operativa. El nuevo proyecto de ley también garantiza el control operativo de Petrobrás sobre cada nuevo proyecto y le da una participación mínima del 30% en todas las nuevas operaciones. Por último, el gobierno aumentará su participación en Petrobrás, lo que disminuiría el peso de los inversionistas minoritarios y la independencia de la empresa. Estas medidas prevén un rol más fuerte para Petrobrás a la vez que reducen su autonomía y abren el panorama para una participación más importante del estado en las operaciones diarias del sector petrolero. Este paquete se complementa con la promesa del poder ejecutivo de utilizar los ingresos futuros provenientes del petróleo para atacar los problemas sociales de Brasil mediante la creación de un fondo de inversión social inspirado en el modelo noruego.⁷

Mientras esta propuesta de reforma para el sector petrolero centra la atención en el debate sobre cómo deberían manejarse en Brasil los recursos petroleros,⁸ la designación de la CPI para investigar las acusaciones de corrupción en la industria debería servir como advertencia sobre los riesgos que podrían surgir cuando ingresos abundantes provenientes del petróleo pasen a estar disponibles de un momento a otro. Los escándalos de corrupción no son algo nuevo en Brasil, pero estas recientes acusaciones de actos ilícitos afectan diversos aspectos relacionados con la propuesta de reforma, desde el problema de una mayor participación del gobierno en el sector y la menor autonomía de Petrobrás, hasta el uso de las ganancias del petróleo para fondos de bienestar social. Por este motivo, el poder ejecutivo y el congreso deberían asegurarse de que los ingresos futuros provenientes del petróleo se combinen con limitaciones a los poderes discrecionales, disposiciones en materia de transparencia y mecanismos para garantizar la responsabilidad de las compañías de propiedad estatal.

Recomendaciones

El debate sobre la reforma de la industria petrolera y el manejo de las investigaciones sobre corrupción en Petrobrás son asuntos cruciales para determinar el futuro de las esperanzas de Brasil en relación con la creación de una sociedad más equitativa. El desarrollo de los nuevos depósitos pre-sal es decisivo para convertir en realidad los potenciales ingresos provenientes del petróleo. En consecuencia, la reforma de la industria petrolera debe determinar qué propuesta será más atractiva para captar las inversiones de capital y tecnología necesarias para desarrollar estos campos, así como para definir los términos para dividir los riesgos y las ganancias entre el estado y los inversionistas y, a la vez, maximizar los beneficios que Brasil puede obtener con esta nueva empresa.

Cómo manejar y desarrollar el potencial de los nuevos descubrimientos es sólo una parte del actual debate. La propuesta de utilizar los ingresos potenciales para proyectos de desarrollo social es una política sensata en un país como Brasil, en el que existen inmensas desigualdades sociales. No obstante, para lograr este objetivo, el gobierno debería ser consciente de que otros países, en la región y en el resto del mundo, han puesto muchas esperanzas en sus recursos petroleros, pero que la corrupción, el abuso de los fondos públicos, la creación de agencias cerradas al escrutinio público y los monopolios con poderes discrecionales han llevado las mejores intenciones al fracaso.

En consecuencia, la transparencia y la responsabilidad en el manejo del hidrocarburo deben ser un factor clave para garantizar que los potenciales ingresos provenientes de los nuevos depósitos de Brasil sean utilizados para combatir la pobreza y mejorar el nivel de vida. Como primer paso y como demostración de que tanto el gobierno como los partidos de la oposición se toman en serio la transparencia y la responsabilidad, ambos deben respetar y cooperar con las investigaciones de la CPI sobre Petrobrás.

Referencias

Agencia Central de Inteligencia, (CIA). The World Factbook. 30 de julio.

Departamento Intersindical de Estadística e Estudos Socioeconómicos – DIEESE (2008). As recentes descobertas de petróleo e gás natural e o marco regulatório da indústria do petróleo no Brasil. Nota Técnia. Número 71, augosto 2008.

Administración de Información de Energía (EIA). Venezuela Energy Data, Statistics and Analysis. 30 julio 2009.

Kingstone, P. (2004). Critical Issues in Brazil’s Energy Sector: The Long (and Uncertain) March to Energy Privatization in Brazil. Instituto James A. Baker III para la Política Pública de Rice University.

Mares, D. (2004). Natural Gas Pipelines in the Southern Cone. Instituto James A. Baker III para la Política Pública de Rice University. Geopolitics of Gas Working Paper Series. Documento de trabajo n. 29.

Metri, P (2008). Grupos económicos intensificam lobby contra a mudanca do marco regulatorio. O Presal e do Povo! Artículos y Análisis 162. 22 de diciembre del 2008.

Petrobrás (2009a). Plano de Negócios 2009 -2013.

Petrobrás (2009b). Relatoria Anual 2008. (pdf)

Petrobrás (2009c). Formulario 20-F 2008. Relatório Annual a la Comissao de Valories Mobiliarios dos Estados Unidos Da America. (pdf)

Stevens, P (2004). National Oil Companies: Good or Bad? – A literature survey. The Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy. Volumen 14, Artículo 10.

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¹Para ver una versión del Programa de la CPI, sus objetivos y actividades, consulte aqui. (pdf)
²Los procesos de investigación en estos casos han sido identificados por la compañía como uno de sus factores de riesgo, porque generan pérdidas de tiempo y dinero. Consulte la sección "Factores de riesgo" de la Declaración de la situación financiera de Petrobrás ante la Comisión de Valores y Bolsa de los Estados Unidos (SEC) para 2008 (Petrobrás, 2009c).
³Consulte aqui.
⁴Para obtener más ejemplos de las reacciones del gobierno, consulte: "Em resolução, PT diz que eleição de Dilma não é suficiente para manter projecto iniciado por Lula" ("In a resolution, the PT says Dilma's election is not enough to maintain the bill submitted by Lula"), Folha Online. 26 de junio, 2009.
⁵Barroso, H. y F. Bergonse, 2009. "New Rules of the Game." ("Nuevas reglas del juego"). Energia Hoje. 5 de junio, 2009.
⁶Originalmente, el proyecto de ley que regula las operaciones de la industria petrolera debió haber estado listo el año pasado, pero se decidió posponer la publicación de la propuesta hasta este año debido a la crisis económica y al derrumbe en los precios del petróleo.
⁷"Lula anuncia criação de fundo social como dinheiro de petróleo" ("Lula announces the creation of a social fund as oil money"), Folha Online. 28 de marzo, 2009.
⁸Stevens (2004) revisa el material publicado sobre la relevancia de la creación de empresas petroleras nacionales en el marco del debate sobre el rol del gobierno en la economía.

APRENDE MAS

• Brazil's Oil Policy: Preparing to Spend a "Millionaire Ticket" from Offshore (The Economist)
  
• Brazil: Da Silva Introduces New Oil and Gas Legislation (Stratfor)
  
• ANÁLISIS QUINCENAL: Transparency and Extractives Update from Latin America | Español