El Impacto de la Crisis Internacional sobre el Canon Regional y Municipal

Claudia Viale y RWI Latin America Coordinator Carlos Monge

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Introducción

En el marco de la crisis financiera internacional, se ha revertido la tendencia al aumento constante en los precios internacionales de la mayoría de los minerales y del petróleo. En el Perú se espera que ya desde temprano en el 2009 se comiencen a sentir los efectos de esta caída de los precios en la forma de menores recursos disponibles para el gasto público central y sub-nacional. En el presente trabajo nos centramos en tres regiones representativas de nuestra actividad extractiva: Arequipa, Piura y Cusco.

Arequipa recibe canon minero del Impuesto a la Renta (IR) pagado principalmente por la Sociedad Minera Cerro Verde, la cual extrae cobre a tajo abierto en la provincia de Arequipa. Cusco recibe canon gasífero por la extracción de gas y LGN del proyecto Camisea, y también por la explotación de cobre por la empresa Xtrata en Tintaya, Provincia de Espinar. Piura recibe canon petrolero de numerosos proyectos petroleros onshore y offshore en sus provincias costeras, particularmente Talara.

La asignación de recursos por canon de cada actividad responde a distintas reglas.

• Canon minero: 50% del IR que pagan las empresas.
• Canon y sobrecanon petrolero (en Piura): 10% del Valor de la Producción de Hidrocarburos.
• Canon gasífero: 50% del Valor de la Producción de Hidrocarburos y 50% del IR que pagan las empresas.

Una nota de cautela
En el marco de esta crisis internacional, nadie ha estado ni está en la capacidad de hacer predicciones certeras sobre cuál será el comportamiento futuro de la demanda y los precios del petróleo, el gas o los minerales. Nosotros apenas nos animamos a hacer algunos estimados respecto de cuanto canon tendrán disponible las regiones y los municipios, con la esperanza de llamar la atención sobre la necesidad de buscar soluciones inmediatas y de mediano plazo a los problemas que estas variaciones en el financiamiento regional y municipal pueden causar.

Nuestras estimaciones del IR se basan en los datos obtenidos de los estados financieros por empresa publicados en la Conasev¹ y en los precios de futuros del cobre del London Metal Exchange (LME), mientras que las estimaciones del Valor de la Producción de Hidrocarburos (VPH) se basan en los datos de producción mensual publicados por PeruPetro² y en las estimaciones de los precios del petróleo del Energy Information Agency (EIA).³

Los valores estimados para el 2009 y 2010 se obtuvieron manteniendo las tasas de variación registradas para el último trimestre de la recaudación de IR y de la producción.  Las cifras oficiales—cuando estén disponibles—pueden diferir de nuestros estimados y obligar a precisar algunas de nuestras conclusiones.

Además, es importante mencionar que mientras a las regiones petroleras y gasíferas se les transfiere inmediatamente, mes a mes, la parte del valor de la producción que les corresponde, a las regiones mineras recién les será transferido como canon en el 2009 el 50% del IR de las empresas mineras recaudado en el 2008. Por consiguiente, las regiones que reciben canon petrolero y gasífero sienten los efectos de cambios en los precios y la producción inmediatamente, mientras que en las regiones que reciben canon minero el efecto se siente recién al año siguiente.

Finalmente, queremos agradecer las sugerencias metodológicas de Gustavo Ávila, del Grupo Propuesta Ciudadana. Por supuesto, los errores de información y análisis son solo nuestros.

Arequipa: hacia el 2010 se espera un fuerte impacto consecuencia de la caída de los precios del cobre<. Arequipa produce principalmente cobre. Cerro Verde,⁴ la empresa que más produce, ha aumentado su producción de manera sostenida durante los años 2007 y 2008. Lo que sí ha caído de manera dramática a partir del mes de julio es el precio de exportación del cobre.

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

Los estados financieros de la empresa Cerro Verde indican que el desplome de los precios ya ha generado una reducción de las utilidades y del impuesto a la renta pagado en el segundo y tercer trimestre del año, pues el pago de impuesto a la renta sufrió ya una caída de 57,3% en el tercer trimestre.

Hacia delante, asumimos que la producción de Cerro Verde  se mantendrá al nivel del 2008 en los próximos dos años, pues lo más probable es que Cerro Verde paralice las nuevas inversiones que había anunciado para el 2009. La variable que afectará la recaudación del canon será pues el nivel de precios.

CONASEV ha publicado los estados financieros de Cerro Verde solo hasta el tercer trimestre del 2008. Estimamos nosotros que el pago del IR en el cuarto trimestre se reducirá a la misma tasa que el tercero (57,3%). En este caso, la recaudación total de IR en el 2008 sería 1,063 millones de soles. Esto implica que, el monto de canon minero que sería transferido en el 2009 es S/.532 millones. A pesar de las importantes caídas en la recaudación de los últimos trimestres, esta cantidad es aun 16.3% mayor que la cifra del año anterior. Pero, dado que ya el IR del 2009 a ser pagado y distribuido en el 2010 se formará con los precios del 2009, estimamos que la caída del canon será mucho mas marcada en el 2010.

Piura: En el año 2009 los ingresos por canon se verán fuertemente afectados por los precios bajos del petróleo. Para el 2010 se espera una recuperación del canon por el crecimiento de la producción y la recuperación de los precios. Piura es una región petrolera, cuya producción de viene aumentando desde el 2004. Hasta noviembre del 2008, la producción acumulada creció 4,8% respecto al total del 2007.  Como resultado, en los últimos años los ingresos piuranos por el canon petrolero han crecido de manera sostenida. Pero, después de un ciclo de crecimiento sin precedentes, los precios internacionales del petróleo se han desplomado, lo que tiene un efecto inmediato en la forma de una caída del canon regional en el 2009.

Asumiendo que la producción seguirá creciendo y que el precio se recuperará algo para el 2010 (las proyecciones de la Agencia de Información de Energía de los Estados Unidos (EIA) son de US$ 51,2 por barril en el 2009 y US$ 62,3 en el 2010), estimamos que el canon para la región caerá en el 2009 y se recuperará después en el 2010.

De esta manera la evolución de los recursos de canon sería la siguiente: caída en el 2009 y recuperación en el 2010, pero aun a niveles más bajos de los logrados en el 2008.

Fuente: PeruPetro *2008, 2009 y 2010 estimaciones propias

Cusco: la mayor producción y la estabilidad en los precios del gas protegen a la región de la crisis. En Cusco, los principales recursos de canon provienen de la extracción de gas natural y LGN de Pluspetrol en Camisea y de la extracción de cobre en Tintaya por la empresa Xtrata.

La producción de gas natural ha tenido un aumento impresionante desde el 2004, cuando comenzó el proyecto Camisea. Y se espera que esta producción continúe aumentando dado que en septiembre del 2008 comenzaron las operaciones en el Lote 56 (Camisea II).

Fuente: PeruPetro

Según la tendencia de los precios internacionales del gas y los hidrocarburos líquidos a bajar levemente en los últimos meses del 2008, asumimos que los precios del Gas y LGN se mantendrían al nivel registrado en octubre. Este precio representa una caída importante con respecto al nivel de septiembre, por lo que las estimaciones corresponden a un escenario de precios bajos.

Fuente: Energy Information Agency

Por el lado de la producción de Gas y LGN del Lote 88, mantuvimos las tasas de crecimiento promedio del 2008 para los dos años siguientes. Estas tasas fueron de 5% para la producción de gas natural y 10% para los LGN.

La producción del Lote 56 se estimó de acuerdo a la información entregada a los medios de comunicación por la empresa Pluspetrol. Para el 2009 asumimos que el nivel de producción mensual sería igual a la que se obtuvo en octubre del 2008, mientras que en el 2010 se estimó una producción de 16 millones, de acuerdo con los 45,000 barriles diarios anunciados.

Un segundo componente del canon hidrocarburífero que recibe Cusco es el 50% del Impuesto a la Renta que paga Pluspetrol.

Asumimos que tanto en el cuarto trimestre del 2008, como durante el 2009, el IR pagado por Pluspetrol se reduce a una tasa de 12.6%, equivalente a la caída del tercer trimestre del 2008. De esta manera, la parte del canon gasífero que proveniente del IR de Pluspetrol aumentaría más de 20% por el efecto de la mayor recaudación de IR en los primeros trimestres del 2008, pero ya en el 2010 caería en 7% por efecto de los precios.

Sumando el canon generado por las regalías de gas y LGN del lote 88 y del 56 y el 50% del IR se estimó el nivel probable de canon de los próximos años como se observa en el siguiente gráfico:

Fuente: PeruPetro *2008, 2009 y 2010 estimaciones propias

Como se puede ver, el canon gasífero total se reduciría en el 2009 solo en 5,8% por el efecto de los precios bajos, mientras que en el 2010 aumentaría significativamente en 38,3% a causa del importante incremento en la producción de hidrocarburos al entrar en operación el Lote 56, a pesar de que se consideraron precios bajos.

Por el lado de la minería metálica, Cusco recibió en el 2008 242 millones de soles en canon minero, un 11% menos que en el 2007. Pero el 2007 había recibido un canon enorme comparado con el 2006.

Para estimar la cantidad de canon utilizamos información de la producción de la Xtrata Tintaya y de los precios del cobre, pues no se cuenta con información de los estados financieros de esta empresa. Así, asumiendo que la producción se mantenía a su nivel del 2008 y que el precio sería el del mercado de futuros de cobre de US$ 1.665, el 2009 el canon caería en 1% y en el 2010 en 37%.

Fuente: Ministerio de Energía y Minas *2008, 2009 y 2010 estimaciones propias

En suma

Arequipa sufrirá las consecuencias de la caída del precio del cobre y la parálisis de nuevos proyectos productivos; Piura verá caer y recuperarse su canon por la caída y lenta recuperación del precio del petróleo; y Cusco se verá protegida de la caída del cobre por la mayor producción y la estabilidad de los precios del gas.

	Cuadro Resumen Canon
	2008	2009	2010
Arequipa	457.527.413,3	531.932.996,1	307.070.621,0
Variación		16,3%	-42,3%
Cusco (Canon Minero)	242.406.460,5	239.982.395,9	151.188.909,4
Variación		-1,0%	-37,0%
Cusco (Canon gasífero)	724.356.643,8	682.651.171,4	943.987.874,3
Variación		-5,8%	38,3%
Piura	347.236.485,9	256.546.941,6	317.022.468,3
Variación		-26,1%	23,6%

El impacto desagregado sobre los Gobiernos Regionales y Locales

La legislación del canon minero establece que del 50% del Impuesto a la Renta de las empresas mineras, 25% va a los Gobiernos Regionales y el resto se distribuye entre el distrito productor (10%), la provincia productora (25%) y el resto de las provincias de la región (40%). En el caso del canon petrolero de Piura, 20% va a las municipalidades provinciales y distritales productoras; 50% al resto de los municipios; y 20% al Gobierno Regional y 10% a las instituciones educativas. En estas regiones y localidades el canon financia buena parte de los presupuestos de inversión.

En el caso de Arequipa, por ejemplo, los aportes de la minería explican casi el 50% de los recursos de inversión del Gobierno Regional. En el caso de Piura, el canon petrolero da cuenta del 30% de las inversiones regionales. Y en el caso del Cusco los recursos de inversión sumaron poco más de 400 millones de soles, de los cuales casi la mitad la aporta el Proyecto Camisea, mientras que Tintaya aporta una séptima parte. Caídas como las esperadas en los recursos de canon para los Gobiernos Regionales de Arequipa y Piura tendrán un importante impacto negativo sobre su capacidad de sostener su ritmo de inversiones.

Gobierno Regional	2008	2009	2010
Arequipa	114.381.853,3	132.983.249,0	76.767.655,2
Cusco (Canon Minero)	60.601.615,1	59.995.599,0	37.797.227,3
Cusco (Canon Gasífero)	181.089.160,9	170.662.792,9	235.996.968,6
Piura	69.447.297,2	51.309.388,3	63.404.493,7

El peso relativo del canon generado por el cobre, el petróleo y el gas es mayor para las provincias productoras que para los Gobiernos Regionales. Por ejemplo, en La Convención buena parte de las inversiones se explican por el canon del gas. En el caso de la provincia de Espinar, solo el canon minero (sin contar el gas) da cuenta de casi la mitad de sus recursos de inversión. En la provincia de Arequipa, Cerro Verde aporta casi 70% de los recursos de inversión. Y en Talara, Piura, el petróleo explica la misma proporción de los recursos de inversión.

Provincias Productoras	2008	%	2009	2010
AREQUIPA (Arequipa) (Cobre)	243.813.063,62	53,3%	283.463.263	163.635.723
Arequipa inversiones	379.353.422,00
TALARA (Piura) (Petróleo)	87.802.405,8	25,3%	64.870.598,6	80.162.473,0
Talara Inversiones	91.921.005,0
ESPINAR (Cusco) (Cobre)	91.452.686,51	37,7%	90.538.159,64	57.039.040,58
Espinar Inversiones	205.105.043,00
LA CONVENCION  (Cusco) (Gas)	305.077.627,43	42,1%	287.512.514,08	397.579.815,84
La Convención Inversiones	258.583.241.00

Conclusiones

Hemos vivido un boom en la demanda y precios de productos como el cobre, el petróleo y el gas, boom que ha significado—para las regiones y localidades productoras y gracias al mecanismo del canon—una bonanza en la disponibilidad de recursos de inversión. Por la misma razón, la actual caída en los precios y la demanda del petróleo y del cobre ha de tener impactos negativos en la disponibilidad de estos recursos para esas mismas regiones y localidades productoras.

Se presenta entonces un problema inmediato: no se sostienen las proyecciones financieras de los Gobiernos Regionales y Locales beneficiados por el canon petrolero y del cobre para el 2009 y el 2010, pues fueron elaboradas cuando la coyuntura de precios altos.

¿Qué respuesta hay a esta nueva situación? ¿En qué situación quedan los gobiernos sub-nacionales que ya han asumido compromisos de inversión en el marco de sus presupuestos participativos, sin anticipar esta nueva realidad? ¿Qué medidas tiene preparadas el MEF para evitar que esta volatilidad en los recursos fiscales generados por el canon afecte a estos gobiernos sub-nacionales?

Pero el problema de fondo que hay que enfrentar –además de salvar la situación del 2009 y del 2010- es que desde los inicios del boom hemos hecho planificación sub-nacional como si esa demanda y esos precios fuesen permanentes, estables. Es decir, no hemos tomado en cuenta la volatilidad natural de los mercados de estos recursos naturales y—en consecuencia—no hemos puesto en práctica mecanismos de planeamiento y de gestión financiera que nos permitan enfrentar los impactos negativos de esta coyuntura de demanda y precios bajos. De la misma manera, no hemos tenido en mente la necesidad de diversificar las bases del desarrollo y las fuentes de la tributación para—en el mediano y largo plazo—evitar una extrema dependencia respecto de las fluctuaciones en la demanda y precios de estos productos.

Este análisis pretende ser un llamado de atención sobre la inminencia de problemas en el financiamiento de proyectos regionales y locales comprometidos para el año 2009 y 2010; y sobre la necesidad de incorporar el tema de la volatilidad en futuros ejercicios de planeamiento. Ciertamente, se trata de un análisis tentativo, en algunos casos basado todavía en estimados que necesitan ser confirmados por información oficial. Además se basa en proyecciones sobre las que se debate en el mundo entero y sobre las que no hay acuerdo alguno. Pero, insistimos, se trata de un estudio que busca sobre todo estimular un debate en torno a estos temas y propiciar la búsqueda de respuestas inmediatas y mediatas a los problemas anotados.

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¹ CONASEV: www.conasev.gob.pe
² PeruPetro: www.perupetro.com.pe
³ EIA: www.eia.doe.gov
⁴ CONASEV, Información financiera por empresas