Modernizando Pemex: El Énfasis En la Regulación Es Eje de las Recientes Reformas

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By Juan Carlos Quiroz, Revenue Watch Policy Analyst

El Congreso mexicano aprobó recientemente siete diferentes proyectos de ley para reformar varios aspectos del sector energético, incluido el régimen legal de la compañía petrolera nacional Petróleos Mexicanos (PEMEX). La nueva legislación se basa en la idea que es posible modernizar el monopolio estatal, y revertir la caída en la producción y las reservas, sin liberalizar el sector de los hidrocarburos. El objetivo de esta reforma es darle a PEMEX una mayor flexibilidad en sus contratos con empresas privadas (para servicios, arrendamiento y compra de materiales), sin perder el control sobre las decisiones estratégicas o ceder su propiedad sobre las reservas y la producción.

Antecedentes

El sector petrolero de México constituye la base de las finanzas públicas, contribuyendo normalmente más de un tercio del total de los ingresos del gobierno. Como país productor, México se benefició con el alza en los precios del petróleo, que duplicó los ingresos brutos de PEMEX desde 2003 (consultar la tabla 1). Sin embargo, esta bonanza excepcional refleja aumentos en los precios, a la vez que oculta la grave realidad de una continua caída en la producción y en las reservas. Después de alcanzar un máximo en 2004, la producción ha caído abruptamente como consecuencia de una baja en la producción de los yacimientos petroleros maduros (diagrama 1). En particular, el yacimiento petrolífero marítimo de Cantarell, que contribuye casi dos tercios del total de la producción, aceleró su declinación desde 2005. Según algunas estimaciones, la pérdida de producción en Cantarell podría reducir la producción a cerca de 2,5 millones de barriles diarios para el 2010.¹ Esto reduciría el petróleo disponible para exportación, creando una mayor presión sobre las finanzas públicas.

Tabla 1
Resumen de resultados financieros de PEMEX (US$ millones)
		2003	2004	2005	2006	2007	2008
Total de ventas		55,663	68,673	86,163	97,647	104,548	96,974
	Ventas nacionales	34,464	39,860	46,866	50,247	54,485	47,296
	Exporta-ciones	21,199	28,813	39,297	47,400	49,965	49,351
	Ingresos por servicios						327
Ingresos antes de impuestos y obligaciones		30,241	40,774	46,959	57,725	60,642	62,890
Impuestos y obligaciones		34,037	42,108	53,873	53,566	62,327	62,384
Ingresos netos (pérdidas)		(3,617)	(2,263)	(7,078)	4,159	(1,685)	506
Ganancias antes de intereses, impuestos, depreciación y amort-ización (1)		28,213	44,972	55,269	72,252	76,723	78,246
Impuestos y obligaciones /total de ventas		0.61	0.61	0.63	0.55	0.60	0.64
Los datos de 2008 cubren los nueve meses que terminan en septiembre 30.
La conversión a dólares estadounidenses se realizó al tipo de cambio vigente el último día del período del informe, a valor nominal.
(1) Las ganancias antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA) son una medida estadounidense no basada en principios de contabilidad generalmente aceptados, por lo que PEMEX proporciona una conciliación que excluye el costo de la reserva de obligaciones laborales.
Nota: las cifras pueden no totalizar en forma exacta debido al redondeo.

Fuente: los estados financieros de PEMEX están disponibles en www.pemex.com

PEMEX ha indicado que tiene proyectos marítimos y en el continente que podrían compensar esta disminución. En agosto de 2006, el director ejecutivo de la empresa declaró que PEMEX necesitaría invertir US$18 mil millones al año durante un período de diez años para mantener constantes sus niveles de producción. Suponiendo que los demás programas gubernamentales permanezcan sin modificación, este objetivo de inversión sólo se podrá financiar a través del endeudamiento, la inversión privada o los ingresos propios del gobierno. Ya se ha recurrido a la primera opción. En años recientes, PEMEX ha financiado sus inversiones mediante el endeudamiento, empleando "proyectos de impacto diferido en el registro del gasto" o PIDIREGAS. Sin embargo, esta opción es limitada porque la calificación crediticia de PEMEX depende del respaldo del gobierno mexicano, mientras que su incapacidad para recuperar las reservas y la magnitud de los pasivos de sus pensiones perjudican su posición financiera.² Al descartarse la opción de recibir inversiones privadas, debido a las presiones políticas, la única alternativa que queda es emplear recursos públicos. El Congreso ya se ha movido en esa dirección.

A principios de 2006, el Congreso aprobó un nuevo régimen tributario para PEMEX. Los términos fiscales previos para la compañía eran sencillos: la Secretaría de Hacienda recibía 60,8% de los ingresos mensuales brutos (y todos los excedentes restantes después de pagar gastos, impuestos e intereses). Este eficaz despojo del efectivo de la empresa se refleja en las pérdidas publicadas como ingresos netos después de impuestos y obligaciones (consultar la tabla 1). El nuevo régimen fiscal pretendía darle a PEMEX un alivio tributario. El Congreso separó las actividades de exploración y producción de la refinación y venta para fines tributarios, introduciendo una tasa tributaria variable para la producción de petróleo (la escala variaba del 78,68% al 87,81%), un impuesto extraordinario para precios del petróleo sobre los US$22 por barril, y un impuesto extraordinario sobre las exportaciones de petróleo. Las actividades de refinación y distribución pagarían un impuesto corporativo normal.³ Como resultado de estos cambios, PEMEX pagó impuestos y obligaciones equivalentes al 55% de sus ingresos brutos en 2006, en comparación con el 62,5% en 2005 (tabla 1).⁴  Menos de un año después de iniciada la nueva administración del Presidente Calderón, el Congreso actuó de nuevo para reducir supuestamente la carga tributaria de la compañía en septiembre de 2007. Se estimó que dichos cambios fiscales producirían cerca de US$10 mil millones en ahorros tributarios para PEMEX en 2008. El objetivo del proyecto de ley consistía en fomentar la inversión, crear incentivos para revivir yacimientos marginales y promover la exploración en aguas profundas.⁵

Estos cambios en el régimen tributario reflejan la perspectiva dominante de que el principal problema de PEMEX es un régimen fiscal confiscatorio. Según esta perspectiva, todo lo que la compañía necesita es recursos financieros adicionales para expandir su programa de perforación continental (en la zona geológicamente compleja de Chicontepec), aventurarse en aguas profundas y frenar la disminución en la producción en yacimientos de petróleo maduros. Sin embargo, hay al menos tres consideraciones que deberían limitar las celebraciones por las reformas mencionadas. En primer lugar, las inversiones aumentaron a niveles históricos en la última década (diagrama 2), pero se ha hecho hincapié en la recuperación de la producción en Cantarell y maximizar los ingresos a corto plazo, no en exploraciones nuevas, por lo que no ha habido ningún aumento sustancial en las reservas gracias a esta expansión. Cuanto tiempo pueden sostener este esfuerzo las finanzas gubernamentales con base en el endeudamiento público (consultar el monto para PIDIREGAS en el diagrama 2) debe ser motivo de preocupación.⁶ En segundo lugar, los cambios tributarios no se han traducido en más recursos para inversión. A pesar de los cambios previos que pretendían reducir las obligaciones tributarias de la compañía, la carga fiscal de exploración y producción todavía tiene como resultado una tasa tributaria consolidada de más del 60% de los ingresos brutos (tabla 1). En tercer lugar, las necesidades de inversión deben ir acompañadas de una mayor eficiencia y una modernización administrativa para producir los resultados deseados. Esta tarea parece ser el objetivo de la última serie de reformas.

Fuente: Pemex

Alcance de la reforma
Mientras los cambios anteriores se limitaron al régimen tributario de PEMEX, la nueva reforma pretende transformar las operaciones de la compañía petrolera. El 29 de octubre, el Congreso aprobó siete proyectos de ley que cubren diferentes aspectos del marco institucional. Las principales características de cada proyecto de ley aprobado se pueden resumir de la manera siguiente:

1. Una reforma a la reglamentación de Artículo 27 de la Constitución, que fortalece la prohibición de la participación privada en la exploración y producción de hidrocarburos. Este proyecto de ley autoriza la contratación de servicios, arrendamientos y compras, pero prohíbe enfáticamente las concesiones, los contratos de producción compartida y los contratos de servicio basados en incentivos.
2. Una nueva ley para regular las actividades de PEMEX, que recalca el objetivo de mantener el monopolio de PEMEX sobre el sector petrolero y a PEMEX como empresa de propiedad estatal. Esta ley modifica la estructura que rige a la empresa petrolera nacional, creando un nuevo consejo administrativo con cuatro miembros profesionales que tendrán un papel importante en la supervisión de las operaciones. Segundo, expande la autonomía administrativa en un esfuerzo por evitar que PEMEX sea sometida a un control excesivo por parte de la Secretaría de Hacienda. Tercero, especifica tres métodos para otorgar contratos de compra, arrendamiento o servicios (otorgamiento directo, invitación a una licitación limitada y licitaciones abiertas), proporcionando más flexibilidad a la compañía. Finalmente, hay un programa de transición para que PEMEX aumente su participación en los ingresos derivados del petróleo que se extendería durante al menos cinco años.
3. Una expansión de las facultades de la Comisión Reguladora de Energía, que le otorga autoridad para supervisar las ventas de gas, combustible y petroquímicos.
4. Creación de un fondo gubernamental para financiar proyectos de fuentes de energía renovables, con el mandato de promover fuentes de energía limpias y renovables.
5. Una ampliación de la autoridad de la Secretaría de Energía, lo que aumenta sus facultades para regular y supervisar a PEMEX, diseñar una estrategia energética, crear un Consejo Consultivo Nacional de Energía, otorgar licencias y permisos a PEMEX para explorar y producir hidrocarburos, establecer un objetivo de producción y emitir regulaciones, entre otras funciones.
6. Creación de una Comisión Nacional de Hidrocarburos, que proporcionará respaldo técnico a las nuevas tareas de la Secretaría de Energía, como la evaluación de proyectos de exploración y producción, la concentración de información geológica y la supervisión de las operaciones de PEMEX.
7. Creación de una Comisión Nacional de Eficiencia Energética, que promoverá tecnologías de energía sostenible y la eficiencia en el área energética.

Las críticas principales a esta reforma se han referido a que es limitada y restrictiva, pero debe decirse también que sus ambiciosos objetivos son inversamente proporcionales a los medios que proporciona para alcanzarlos. El Congreso mexicano actuó con determinación al adoptar objetivos nuevos y, en algunos casos, loables, como darle a PEMEX una nueva estructura de administración, expandir las facultades y autoridad de los organismos del sector y hacer de la eficiencia energética la piedra angular de la política energética del país. En los años venideros, esta reforma deberá evaluarse por su éxito en el logro de estos objetivos. Sin embargo, esto se basa en el supuesto de que es posible modernizar un monopolio estatal mediante la regulación y que es posible mejorar la eficiencia sin competencia, por lo cual esta reforma es poco realista y sin antecedentes de éxito en otros países.

En años recientes, países como Brasil, Colombia e Indonesia se embarcaron en reformas para fomentar las inversiones y mejorar la eficiencia en el sector petrolero. A manera de comparación, es útil destacar algunos elementos derivados de estas experiencias. En primer lugar, eliminaron el monopolio estatal sobre los sectores de exploración y producción (upstream) y de refinación y distribución (downstream). Segundo, además de la liberalización, estos gobiernos crearon una clara división de funciones. La función principal de las compañías petroleras nacionales se limitó a las operaciones comerciales, mientras que la elaboración de políticas y la reglamentación se asignaron a los ministerios del sector y nuevas entidades de administración de hidrocarburos. En tercer lugar, las licencias y los permisos se otorgan a través de un organismo gubernamental independiente, que obliga a las compañías petroleras nacionales a competir con compañías petroleras internacionales en las áreas de exploración y producción. Por último, si bien estos países no privatizaron completamente sus compañías petroleras, Brasil y Colombia las transformaron en compañías cuyas acciones se cotizan en bolsas de valores, en un esfuerzo por imponer una disciplina comercial y a la vez aumentar su autonomía.

La reforma mexicana tomó claramente algunos elementos de esas experiencias internacionales. En particular, el Congreso creó una nueva entidad que tiene el potencial de convertirse en un organismo independiente de regulación y concesión de licencias, lo que refleja un deseo de avanzar hacia el uso de criterios técnicos para establecer objetivos para la compañía, en lugar de mantener el enfoque tradicional en presupuestos equilibrados. Esto debería introducir un cierto grado de rendición de cuentas en una situación donde PEMEX tiene la propiedad efectiva de la totalidad de los recursos de hidrocarburos del país. Un segundo elemento es la intención de darle a PEMEX mayor autonomía sobre sus propias decisiones presupuestarias. Según el arreglo tradicional, el único control real de la compañía era la aprobación de su presupuesto por parte de la Secretaría de Hacienda y del Congreso. Además, al pagar por adelantado un porcentaje fijo de sus ingresos brutos, la compañía tenía que cubrir todos sus gastos con lo que sobraba. Este simple arreglo evitaba conflictos sobre los planes de trabajo y la recuperación de costos que son comunes y a menudo motivo de disputa en otras jurisdicciones. Para que los requisitos modificados tengan éxito, los organismos reguladores nuevos y existentes deben aprovechar la oportunidad de adquirir los recursos y la experiencia técnica necesarios para supervisar eficazmente las actividades de PEMEX. Por último, la reforma recalca el papel de la Secretaría de Energía en la definición de políticas a través de un conjunto de organismos reguladores y órganos consultivos nuevos. En teoría, la aclaración de las funciones debería reducir los conflictos de intereses, las oportunidades para la corrupción y el espacio para las decisiones arbitrarias. Sin embargo, en este caso, la reforma creó una larga lista de objetivos (como la promoción de la energía renovable, la seguridad energética e incluso la provisión de fertilizantes), donde los organismos nuevos tendrán que luchar para mantener claras sus funciones respectivas.

También es muy importante lo que no se incluye de otras experiencias. Al mantener un monopolio y prohibir la inversión privada, el país se compromete a enfrentar los costos de todos los gastos de las operaciones futuras y asume todos los riesgos de la exploración petrolera. Es probable que el aumento de las inversiones imponga una carga pesada sobre el presupuesto público y mantendrá a la compañía petrolera nacional compitiendo con otras prioridades por los limitados recursos gubernamentales. Esta ya sucede con el presupuesto federal, en el que PEMEX recibe la asignación más grande de recursos (consultar el diagrama 3). El supuesto en el que se basa esta reforma es que la regulación puede mejorar la eficiencia de la compañía y eliminar la necesidad de la inversión privada. El resultado es que esta reforma acumula más riesgos para el gobierno y la compañía petrolera nacional, que ya tienen demasiadas responsabilidades.


Fuente: Secretaria de Hacienda y Credito Publico

Mirando hacia el futuro

Tradicionalmente, PEMEX ha tenido dos objetivos principales: garantizar la seguridad de los suministros de energía y maximizar los ingresos para el gobierno. La producción de Cantarell desde fines de la década de 1970 facilitó el logro de estos objetivos.⁷ Juzgando por su contribución a las arcas fiscales, PEMEX ha sido un gran éxito. Paradójicamente, ese mismo éxito bloquea el camino hacia reformas más amplias. La dependencia fiscal de los ingresos del petróleo hace que sea políticamente poco factible elevar los impuestos para reducir la carga fiscal de la compañía; la disponibilidad de ingresos extraordinarios son un incentivo para realizar gastos superfluos y sin rendición de cuentas tanto a nivel federal como local; la facilidad con que se puede recurrir a PEMEX para cubrir los agujeros presupuestarios hace que los políticos no quieran renunciar a su control; y el sindicato petrolero es una fuente formidable de dinero, privilegios y conexiones políticas que pueden movilizarse rápidamente para preservar la situación actual.

Algunos elementos de las reformas actuales serán más importantes a medida que la producción petrolera siga disminuyendo. El énfasis en el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas, así como la intención de fortalecer la capacidad reguladora y crear nuevas estructuras de administración para PEMEX, son todos pasos positivos. Estas reformas deben ser un punto de partida, no el fin de la discusión. Un programa futuro debería incluir el fortalecimiento de estas reformas, la ampliación del debate público sobre el rendimiento del sector petrolero y el establecimiento de prioridades para el presupuesto público y para el gasto de los ingresos del petróleo por parte del gobierno federal, estatal y local.

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¹ "Mexico: A Shrinking Giant". Petroleum Economist, marzo de 2005.
² Consultar los informes de calificación crediticia de PEMEX aqui.
³ Suárez-Coppel y Yépez, "Mexico adopts a new tax structure for oil, gas exploration and production". Oil and Gas Journal, 5 de junio de 2006.
⁴ Consultar los estados financieros de PEMEX disponibles en: www.pemex.com.
⁵ Liskey, "Crucial tax win claimed by Calderon". Upstream, vol. 12, semana 38, 21 de septiembre de 2007.
⁶ Una reforma adicional, aprobada el 13 de noviembre de 2008, involucra a la Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria, que afecta el esquema de los PIDIREGAS. En el régimen anterior, PEMEX tenía que negociar su presupuesto anual dentro de los límites del balance fiscal federal y no podía contraer deudas directamente. Con la nueva legislación, el gobierno federal asume los PIDIREGAS como una deuda soberana y coloca el presupuesto de PEMEX fuera del presupuesto federal, por lo que no afectara la meta de balance fiscal. Sin embargo, el problema sigue siendo que la calificación crediticia de PEMEX dependerá de la capacidad de la compañía para retener efectivo después de pagar impuestos y obligaciones, y de la magnitud de sus pasivos a largo plazo. En esencia, los PIDIREGAS fueron un medio para que el gobierno invirtiera en PEMEX fuera de la hoja de balance de la compañía. Después de esta reforma, toda la hoja de balance de PEMEX estará fuera del balance financiero del gobierno, pero a pesar de este cambio en la regla de contabilidad la deuda de PEMEX seguirá siendo deuda soberana.
⁷ Para ver un análisis reciente de la contribución de PEMEX a la economía mexicana, consultar: Ognen Stojanovski, “The Void of Governance: An Assessment of PEMEX’s Performance and Strategy”. PESD Working Paper #73, Stanford University, 12 de abril de 2008. Disponible en Internet aqui.

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